易憲容：千萬別低估了當(dāng)下金融改革的難度
任何制度改革都是利益關(guān)系重新調(diào)整，都會(huì)讓一些人或集團(tuán)獲益，而讓另外一些人或集團(tuán)受損。那么當(dāng)前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進(jìn)行增量改革，還是打破現(xiàn)有金融利益格局后重新調(diào)整？這些問題就成了金融改革制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。
易憲容
從年初全國金融工作會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)金融要回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)及防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，到國務(wù)院批準(zhǔn)溫州綜合金融改革開始試點(diǎn)，再到深圳前海、珠海橫琴、天津、上海、重慶、鄂爾多斯等各地的金融改革試點(diǎn)風(fēng)起云涌，匯率、利率、人民幣國際化、證券、保險(xiǎn)等多方面的改革措施紛紛出臺(tái)，中國新一輪金融改革大潮正浩蕩奔涌。
對(duì)此，不少觀察人士對(duì)未來幾年中國一系列金融制度改革充滿了期許，懷有多種憧憬。不過，從當(dāng)前國內(nèi)金融改革的這股態(tài)勢來看，筆者認(rèn)為，眼下至少有幾個(gè)層次的問題需要抓緊理清。尤其千萬不能低估在一些關(guān)鍵問題上的認(rèn)知、機(jī)制及利益上的嚴(yán)重分野，這是當(dāng)前國內(nèi)金融改革的嚴(yán)重障礙或阻力。如何化解與消弭這些分野，正是國內(nèi)金融改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。
先從對(duì)金融市場的認(rèn)知角度來看，中央與地方就有很大不同。中央政府更加關(guān)注的是中長期國內(nèi)金融市場的穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府的關(guān)注重點(diǎn)是如何突破現(xiàn)有的傳統(tǒng)的金融市場體系，以便通過金融市場的資本運(yùn)作來盡可能地拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速增長。
近20年來，可以說無論是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家還是新興市場國家，政府總是將信貸擴(kuò)張視作縮小居民之間收入分配差距的最佳方式。這樣不僅達(dá)到社會(huì)收入實(shí)現(xiàn)重新分配并為中低收入者容易接受，而且也不需要觸動(dòng)現(xiàn)有的利益關(guān)系進(jìn)行制度改革。所以，過度信貸擴(kuò)張是現(xiàn)代國家維持社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)增長使用最為頻繁的工具?？梢哉f，這是近二三十年來金融危機(jī)的主要根源。在由美國次貸危機(jī)引爆的國際金融危機(jī)之后，盡管不少國家仍然在通過信貸過度擴(kuò)張，采取量化寬松的貨幣政策救本國經(jīng)濟(jì)，但各國政府也已越來越清醒地意識(shí)到金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫節(jié)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)造成的危害。因此，如何把信用擴(kuò)張界定在一定的邊界內(nèi)，如何控制系統(tǒng)性及區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)，如今已成了各國政府金融監(jiān)管的主題。這就是為何今年的全國金融工作會(huì)議宗旨是要讓中國金融業(yè)回歸到常態(tài)，回歸到為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)基點(diǎn)上來的意義所在。
但是對(duì)于地方政府來說，出于地方經(jīng)濟(jì)區(qū)域性及政府官員任職周期的考量，新一任地方政府官員別無選擇總要將如何在任內(nèi)能取得驕人政績的短期目標(biāo)放在第一位。就中國目前的制度安排來說，地方政府想要盡可能快地實(shí)現(xiàn)政績，通過信用過度擴(kuò)張經(jīng)營城市當(dāng)然是再好不過的工具。因?yàn)?，中國的金融市場不僅是一個(gè)統(tǒng)一的市場，而且市場信用完全由中央政府隱性擔(dān)保。在這種情況下，地方政府任何過度使用現(xiàn)有的金融體系或信用，其收益可歸地方政府，但運(yùn)作成本或風(fēng)險(xiǎn)則可能讓整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)。在這種情況下，誰過度使用現(xiàn)有的金融體系，誰就可獲利。這就是為何各地方政府的金融改革與試驗(yàn)風(fēng)起云涌的根源所在。因此，對(duì)于這些金融改革與試驗(yàn)，中央政府需要從全局性、風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來通盤考慮，以便防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。也就是說，當(dāng)前這種地方性金融改革與試驗(yàn)?zāi)軌蜃叨噙h(yuǎn)，是否會(huì)掀起一波全國性地方改革熱潮恐怕還得觀察。
從國內(nèi)金融市場成熟度來看，一方面，國內(nèi)金融市場是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘，中央政府總是希望對(duì)金融資源的控制來保證其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或讓金融資源更多地流向政府所指向政策目標(biāo)及行業(yè)；但另一方面國內(nèi)金融市場改革落后不僅成了國內(nèi)金融市場發(fā)展嚴(yán)重的障礙，而且嚴(yán)重的金融抑制不利實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對(duì)中小企業(yè)及民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
別看銀行業(yè)股份制改造后市場競爭很激烈、證券市場的市場化程度很高、大量外資進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)，但是與發(fā)達(dá)國家金融市場相比，實(shí)際上國內(nèi)金融市場的總體制度環(huán)境仍然處于初始發(fā)展階段。比如政府對(duì)金融市場信用的隱性擔(dān)保，金融市場政府管制嚴(yán)重、價(jià)格機(jī)制扭曲、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的市場主體無法形成等等。而當(dāng)前國內(nèi)金融市場許多亂象根源恰也就在這里。房地產(chǎn)泡沫吹得巨大、地方政府融資平臺(tái)泛濫、民間高利貸盛行、中小企業(yè)融資困難等問題，無不是與當(dāng)前國內(nèi)金融體系市場化程度不高有關(guān)。如果國內(nèi)金融市場沒有一個(gè)有效的價(jià)格形成機(jī)制，那么許多問題要得以化解也就無從談起。當(dāng)然，最近的人民幣匯率形成機(jī)制改革及證券市場改革的新進(jìn)展，將推動(dòng)國內(nèi)金融改革進(jìn)一步深化與擴(kuò)展。比如未來在資本賬戶開放、人民幣國際化、證券市場改革、銀行體系改革等方面還將陸續(xù)有重大的改革政策出臺(tái)。但是，國內(nèi)金融市場的實(shí)際發(fā)展水平與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的要求仍然存在較大的距離。
從金融改革的利益分配角度看，可以說，任何制度改革都是利益關(guān)系重新調(diào)整，都會(huì)讓一些人或集團(tuán)獲益，而讓另外一些人或集團(tuán)受損。那么當(dāng)前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進(jìn)行增量改革，還是打破現(xiàn)有金融利益格局后重新調(diào)整？這些問題就成了金融改革制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。就目前的情形而言，地方性增量改革積極性非常高，動(dòng)力充沛，而完善現(xiàn)有金融體系機(jī)制的改革則困難重重。其根本的問題就是，前一類的金融改革不觸及現(xiàn)有金融體系內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，地方政府只是希望通過這種改革來分享金融體系中的一部分利益，而后者的改革難度與阻力，就在于非得調(diào)整既有利益關(guān)系不可。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的改革框架下，不僅既得利益者往往是政策制定的主導(dǎo)者，而且他們也很容易把其利益制度化與合法化，從而有可能使得改革的方向離市場邏輯與市場法則越來越遠(yuǎn)。
(作者系中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員)
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